В последние дни в прессе появились публикации, авторы которых обсуждают различные варианты формирования муниципальных органов по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Поводом к дискуссии послужило предложение, прозвучавшее недавно на заседании ассоциации «Союз муниципальных образований Владимирской области» и совещании с главами городских округов и муниципальных районов. А предложено было обсудить целесообразность перехода на новую схему избрания глав муниципалитетов и глав администраций на местах.
В настоящее время на территории области сформированы 127 муниципальных образований: 5 городских округов, 16 муниципальных районов, 26 городских и 80 сельских поселений. 2 декабря в 93-х из них пройдут выборы глав и депутатов местных Советов. Как выбирать главу, предстоит решить ныне действующим народным избранникам в интересах жителей муниципальных образований.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагает для муниципальных образований всех типов два основных варианта выборов глав: на муниципальных выборах или из числа депутатов местного Совета.
По варианту, традиционному для нашей области, глава избирается прямым голосованием на муниципальных выборах и возглавляет администрацию. Отчетливо видны недостатки этого способа: сосредоточение руководящих функций у одного лица, низкая степень влияния депутатского корпуса. А ведь депутаты - представители народа, его глас. Есть факты, когда некоторые главы действуют не по закону, а по принципу «я здесь хозяин - что хочу, то и ворочу». Принципиальная позиция депутатов таким главам как кость в горле. Вот и встречаются главы с депутатами в судебных инстанциях по несколько раз в месяц. Лучше бы использовали рабочее время на более нужные для общества дела.
К сожалению, отсутствует реальная ответственность главы в течение срока полномочий перед населением. Только на новых выборах избиратели могут выразить свою оценку работе главы. А механизм обратной связи с населением, конкретной ответственности перед избирателями должен работать постоянно.
Не исключена вероятность прихода к власти популистов, не обладающих необходимыми управленческими навыками. «Повышение благосостояния граждан, улучшение условий их труда и быта» - какой избиратель не слышал этого главного лозунга предвыборной программы любого кандидата: будь то кандидат в депутаты Совета или на должность главы муниципального образования. Порой эти слова так и остаются лозунгом, а не становятся программой действий. Зачем какая-то программа, если мандат доверия избирателей уже получен. Другие, победив на выборах, хоть и не забывают о данных народу обещаниях, но и выполнить их не в силах: так разительно отличаются условия реализации обещанной программы от тех, какими они представлялись на старте избирательной кампании.
И все же условия условиями, а ключевая проблема здесь в человеческом факторе, в личности кандидата. Другими словами, не обстоятельства двигают человеком, а человек приспосабливает обстоятельства для лучшего исполнения намеченного в интересах своих избирателей. Избиратели не могут, как рентгеном, просветить человека на предмет его порядочности, чтобы отличить зерна от плевел, не могут стопроцентно определить популистскую или бескорыстную сущность намерений. А вот снизить риск ошибки, которая может стоить слишком дорого, избиратели могут.
По крайней мере, такой механизм присутствует в способе формирования органов местного самоуправления, успешно работающем в большинстве субъектов Российской Федерации. Речь идет о втором варианте избрания главы местного самоуправления, о той новой для нас схеме, которую допускает федеральный закон.
Недавно делегация нашей области побывала на Воронежской земле, где знакомилась с опытом формирования органов местного самоуправления. Отзывы самые положительные. Хотя сейчас у воронежцев используются все допустимые варианты организации местного самоуправления, но предпочтение отдается нижеследующей схеме, на которую в Воронежской области в будущем году решено перейти полностью.
Глава муниципального образования избирается Советом депутатов из своего состава, являясь одновременно председателем Совета, а глава местной администрации назначается как менеджер по контракту в результате отбора, который производит конкурсная комиссия. В нее входят по три представителя от администрации и Совета муниципального образования, а еще три - от региональных властей (один от Законодательного Собрания, два от администрации области). Комиссия формируется по решению местного Совета депутатов.
Такая модель позволяет выстраивать конструктивные отношения между муниципальным и областным уровнями власти, поскольку власти субъекта Федерации принимают непосредственное участие в отборе кандидатов и выборах менеджеров. При этом ответственность за избранника распространяется на все заинтересованные стороны.
Фактически при таком варианте проходят двухступенчатые выборы. Будущий глава муниципального образования участвует в выборах в качестве кандидата в депутаты Совета, а затем в выборах главы муниципалитета. В этом случае значительно повышается роль представительного органа, несоизмеримо возрастает ответственность главы перед депутатами и населением. Глава, он же - председатель Совета, и депутаты начинают работать командой в интересах населения, на конкретный результат, появляется взаимная ответственность депутатского корпуса и главы.
Как показывает практика, в муниципальных образованиях, где глава избран из состава Совета депутатов, отсутствуют межличностные конфликты, идет слаженная работа представительных и исполнительных органов местного самоуправления, повышается эффективность решения кадровых вопросов. Меньше разногласий возникает между администрацией и Советом депутатов при формировании бюджета муниципального образования, поскольку возникающие по ходу подготовки бюджета вопросы рассматриваются и решаются в Совете. Управление и распоряжение муниципальным имуществом также производится более профессионально, без излишней политизированности.
Безусловно, эта модель управления муниципалитетом, при которой хозяйством заведует нанятый на конкурсной основе управляющий, а официально высшим должностным лицом выступает председатель Совета, имеет свои преимущества перед той, по которой построены органы местного самоуправления в нашей области.
Во-первых, исполнительную власть муниципалитета возглавляет хозяйственник, а не политик. Он не обременен опасениями, что население не переизберет его на следующий срок, поэтому вполне может пойти на долгосрочные меры, которые обернутся благом для экономики муниципального образования, улучшат жизнь людей. А это главное.
Во-вторых, снижается вероятность возникновения ситуации, когда недовольные властью жители муниципалитета не столько выбирают нового мэра, сколько пытаются досадить прежнему, и главой может стать случайный претендент.
В-третьих, появляется реальный механизм ответственности главы муниципального образования и главы администрации.
Конечно, эта модель формирования органов местного самоуправления имеет свои недостатки, которые неизбежны для живого развивающегося организма. Вопрос в том, что преобладает: позитивные или, наоборот, негативные тенденции.
На мой взгляд, плюсов значительно больше, чем минусов, поэтому такая модель широко распространена за рубежом. К примеру, все больше городов США внедряют схему наемного менеджера. И в странах Европы распространена практика назначения главы администрации муниципалитета по договору, и этот опыт признан эффективным. Глава администрации руководит служащими муниципалитета и распоряжается финансами. Мэр как высшее должностное лицо является фигурой политической, оставаясь главой муниципалитета и выполняя представительские функции. Теперь и у нас в России этот вариант завоевывает все большее признание.
В конечном счете вопрос о варианте формирования органов местного самоуправления должен быть решен депутатами и главами муниципальных образований в интересах жителей области. Еще есть время до выборов 2 декабря привести правовые акты в соответствие с новым порядком формирования органов местного самоуправления, в первую очередь внести изменения в Уставы муниципальных образований. Все изменения и дополнения будут распространяться только на новых избранников.
Анатолий АННИН,
Заместитель председателя комитета по взаимодействию с органами федеральной государственной власти и органами местного самоуправления администрации области.
«Владимирские ведомости», 15 июня, №110.
